Derrière le PPP du Vélodrome, l’escroquerie (1/3): un projet fondé sur du sable

25
septembre
2017

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Catégorie : Dossiers

epa05064701 UEFA EURO 2016 STADIUMSPicture taken on 26 November 2015 of a general view of Stade Velodrome in Marseille, southern France. With a capacity of 67,394 seats, the Stade Velodrome is the home ground of French Ligue 1 soccer club Olympique Marseille and will be one of the venues of the UEFA EURO 2016 soccer championship.  EPA/GUILLAUME HORCAJUELO (MaxPPP TagID: epalive938717.jpg) [Photo via MaxPPP]

Il y a quelques semaines, nous apprenions que l’Olympique de Marseille avait pour ambition de récupérer une partie de l’exploitation du Stade Vélodrome. Nombreuses ont été à ce moment-là les réactions enjouées de la part des supporters ou des médias. Il faut dire que cette éventualité a été présentée comme le moyen, pour l’OM, de générer bien plus de revenus et donc de rentrer dans la cour des très grands clubs européens. Toutefois, et nous y reviendrons en dernière partie de ce dossier, la possibilité de voir le club phocéen assurer l’exploitation du Stade Vélodrome est hautement hypothétique. Comme vous le savez, le Vélodrome a été rénové en vue de l’Euro 2016 : sa capacité a été portée à 67 394 places et les tribunes ont été couvertes. Si tout le monde ou presque s’accorde à dire qu’esthétiquement le stade est très joli – on ne compte plus en effet les personnes s’émerveillant de son architecture – il y a en revanche énormément de choses à dire sur le schéma de financement pour lequel a opté la mairie de Marseille. Autant le dire tout de suite et ne pas instaurer de faux suspens, le mode de financement choisi et le coût de cette rénovation sont purement et simplement scandaleux. A cet égard le Stade Vélodrome fait figure d’exemple par la négative de ce qui peut se faire dans le cadre d’un partenariat public-privé. La rénovation du stade est effectivement un modèle de tout ce qu’il ne faut pas faire.

Il est d’ailleurs assez singulier qu’aucun média national ne se soit réellement emparé de cette affaire. Le collègue Mourad Aerts a bien défriché le chemin sur Football Club de Marseille mais il n’aurait guère été surprenant que Mediapart ou Envoyé Spécial se penchent sur la question tant elle révèle une incompétence abyssale (et peut-être des malversations). Cette surprise de ma part est d’autant plus grande que Cash Investigation avait réalisé une enquête sur ces fameux partenariats public-privé – j’essayerai d’expliciter en première partie ce modèle singulier de marché public qui nous vient du Royaume-Uni et qui a progressivement colonisé la sphère publique – en choisissant de mettre la focale sur l’Allianz Riviera à Nice, qui est également un cas très folklorique. Personnellement après avoir lu quelques articles sur cette rénovation du Vélodrome et m’être renseigné sur le prix que la ville va devoir payer, j’avais déjà le sentiment que ce PPP (partenariat public-privé, j’utiliserai cet acronyme tout au fil du dossier par souci de concision) fleurait bon le scandale. Néanmoins, ce n’est que très récemment, dans le cadre de mes études, que je me suis plongé dans le rapport de la cour régionale des comptes de PACA qui aborde la question du Stade Vélodrome et que je me suis rendu compte de la profondeur du désastre. Ledit rapport est, en effet, tout sauf tendre à l’encontre de la mairie de Marseille et pointe des manquements graves dans la procédure de sélection du schéma qui allait régir la rénovation du stade. Je présente mes excuses aux lecteurs par avance pour les côté très techniques et pointus du développement par moments. Si l’on veut saisir la globalité et la complexité du scandale, il faut malheureusement en passer par quelques considérations juridiques, techniques et financières mais je m’efforcerai d’essayer de les vulgariser au maximum. Après avoir mis en évidence les (nombreux) manques du côté de la ville dans ce contrat de partenariat, il sera alors possible de tenter de faire un peu de prospective et d’imaginer comment pourrait évoluer toute cette affaire.

 

Genèse du projet et consultation initiale

 

Le Stade Vélodrome, construit en 1937, avait déjà connu une première rénovation pour la Coupe du Monde 1998. Sa capacité avait alors été portée à 60 000 places et il avait à ce moment acquis sa forme architecturale si symbolique avec des virages de part et d’autre du terrain. Dès janvier 2005, l’équipe qui avait réalisé l’extension de 1998 propose une étude de faisabilité avec trois hypothèses : la couverture simple ou la couverture couplée à un accroissement de la capacité du stade (70 000 ou 80 000 places). En mai de la même année, le conseil municipal approuve le lancement d’une consultation pour une mission d’assistance à l’évaluation préalable à caractère économique, financière, juridique et administrative en vue de la reconfiguration et de la couverture du stade Vélodrome, préalable indispensable. Aussi une étude préalable est-elle effectuée en 2007. Celle-ci axe sa modélisation financière sur seulement deux schémas : contrat de partenariat associée à une gestion du stade externalisée (donc un PPP) ou un schéma concessif classique. Les délais de réalisation, les coûts d’investissement et d’exploitation sont similaires dans les deux montages tout comme les revenus générés. La seule différence réside dans la prise en charge du risque sportif (dégradation des performances sportives et donc financières du club), imputée à la société dans le cas d’une concession, à la ville dans le cas d’un contrat de partenariat.

Le rapport final conclut qu’il est préférable de recourir à un schéma concessif dont le coût serait d’environ 130 Millions d’€. Si le contrat de partenariat, c’est-à-dire la mise en place d’un PPP, est écarté c’est parce que l’une des conditions requises par le code des collectivités territoriales afin de mettre en place un PPP n’est pas présente. En droit public en effet, le recours au PPP doit se justifier aujourd’hui par un critère de complexité et/ou d’urgence sur lequel nous reviendront plus tard et il n’apparaissait pas alors que ledit critère de complexité était présent dans le cas de la rénovation du Vélodrome. Le rapport de la Cour régionale des Comptes (CRC) affirme en effet : « Il n’apparaissait pas en effet que la ville ne fût pas en mesure de définir seule et à l’avance les moyens techniques répondant à ses besoins ou d’établir le montage financier ou juridique du projet, d’autant qu’elle autant qu’elle avait conduit la précédente opération d’extension en maîtrise d’ouvrage publique ». Dès lors, le rapport final préconise soit un schéma concessif classique soit sous la forme d’un bail emphytéotique administratif (ou BEA) associé à une convention d’exploitation du stade pour 35 ans. Ce dernier schéma consiste à louer sur un temps très long – généralement 99 ans – à une personne physique ou morale le bien et le locataire pourra construire un ouvrage sur le domaine public avant de le louer à la collectivité propriétaire du terrain (dans le cas du Vélodrome c’est donc l’OM qui aurait payé les travaux mais nous y reviendrons). Jusqu’ici rien de suspect, c’est la procédure habituelle pour des chantiers de cette envergure. La première incongruité survient le 30 juin 2008 quand le conseil municipal acte le principe de l’opération de rénovation sans trancher la question du schéma juridique. C’est ici que le grand flou artistique débute pour ne jamais s’arrêter par la suite.

 

Le choix du PPP

 

Une nouvelle étude vient, en effet, compléter celle de 2007 en 2009. Entre temps, la France a acquis la quasi-assurance d’organiser l’Euro 2016. Ce nouveau rapport prend donc en compte l’engagement de la France dans la candidature à l’organisation de l’Euro 2016 qui nécessite de confirmer rapidement l’engagement ou non du projet. Le cahier des charges de l’UEFA impose en effet la couverture de l’intégralité des stades et préconise que dans la candidature au moins deux stades de plus de 50 000 places aux normes. Le projet de la ville crédibiliserait donc un peu plus la candidature française. L’étude technique n’est cependant pas actualisée pour tenir compte de ces éléments nouveaux et les chiffrer, ce qui constitue déjà un manque important. Par ailleurs, la France a mis en place la MAPPP ou mission d’appui aux partenariats public-privé. Cette mission a pour but d’aider les collectivités locales ou l’Etat dans le choix et la conduite de ces contrats de partenariats qui demeurent encore nouveaux et bien flous pour les pouvoirs publics. La ville de Marseille – qui est loin d’avoir l’expertise nécessaire nous le verrons en deuxième partie – décide pourtant de se passer purement et simplement de la MAPPP alors même que les villes de Nice ou Lille l’ont sollicitée pour des constructions de stades en PPP. L’étude d’évaluation de 2009 préconise donc de recourir au PPP pour financer la rénovation du Stade Vélodrome pour quelques raisons principales. La première de ces raisons est le contexte de compression des dépenses consécutif à la crise financière de 2007-2008. Le rapport argue que le recours au PPP bénéficierait de meilleures conditions de financement.

Il explique en effet que le PPP permet de limiter les frais financiers grâce au recours à la cession de créance. Cette dernière est un accord passé entre les banques et la personne publique selon lequel la personne publique s’engage à verser une part du loyer directement aux banques. Cet arrangement financier permet de réduire le coût grâce à un taux d’emprunt moins élevé. Une telle opération financière n’est pas possible dans le cadre d’une concession classique étant donné qu’il n’y a aucune subvention d’exploitation et que le concessionnaire se rémunère sur le seul usager. Toutefois, l’argumentation avancée par la mairie pour justifier le choix du PPP est, au mieux, légère, au pire, fallacieuse. La CRC est d’ailleurs très sévère à ce sujet : « Ces arguments procèdent de simples affirmations. Ils sont de surcroît dépourvus de portée pratique dès lors que les seuls opérateurs susceptibles de candidater pour une concession ou un PPP de ce type sont les grandes entreprises du secteur et il n’est pas démontré que leurs conditions de financement bancaire diffèrent selon le montage juridique surtout si, derrière, est adossée une collectivité publique telle que la ville de Marseille. Aucun élément n’est fourni permettant de chiffrer, dans une offre bancaire, le différentiel de taux dont pourrait bénéficier un groupement qui se prévaudrait d’une cession de créance sur la ville ». Par-delà cette argumentation très légère, la ville a également fait preuve d’indolence voire d’incompétence lorsqu’il s’est agi de justifier le recours au PPP d’un point de vue juridique. Je l’ai dit plus haut, un tel recours doit être justifié selon certains critères : complexité, urgence ou bilan financier plus favorable. Le rapport d’évaluation préalable se fonde sur la complexité pour justifier le recours au PPP. Or les conditions de complexité sont très clairement établies dans le code général des collectivités territoriales et sont de deux grands ordres :

– une complexité technique et fonctionnelle, qui réside d’une part dans le nombre et la diversité des réglementations applicables ainsi que dans leur forte évolutivité et, d’autre part, dans l’objectif d’optimisation de l’exploitation en développant d’autres fonctionnalités au-delà de l’activité prioritaire d’accueil des rencontres du club résident ; s’y ajoute la contrainte de reconfiguration du stade en mode occupé avec un objectif de livraison début 2014 ;

– la complexité du montage juridique et financier du fait de l’économie même d’un projet de grand stade qui repose sur une diversification des recettes ; une optimisation de la répartition des risques entre les acteurs ; la présence d’un club résident dont les événements sont soumis à une réglementation très contraignante qui va elle-même contraindre le calendrier de réalisation.

La ville de Marseille a donc mis en avant le principe de complexité pour justifier le recours au PPP mais la MAPPP a considéré cet argument à lui-seul comme insuffisant pour justifier un tel schéma. Contrairement au stade de Lille qui a été construit ex-nihilo et qui comporte de véritables difficultés techniques avec la création d’une aréna à l’intérieur même de l’enceinte du stade avec une moitié de pelouse rétractable laissant place à une « boîte à spectacles » offrant des jauges de 6 500 à 30 000 places et un projet immobilier annexe. La ville de Marseille a bien tenté de se justifier en expliquant que le fait que des rencontres sportives avaient lieu dans le stade pendant les travaux constituait une complexité importante mais il a été considéré que cet élément était aussi une sujétion fréquente sur un chantier (cas des bâtiments occupés tant par des services publics que pour des activités industrielles ou commerciales) qui se gère par les clauses du contrat. La ville aurait pu avancer deux autres arguments pour justifier le recours au PPP, ce qui semble confirmer une certaine incompétence au sein de la mairie :

– le critère de l’urgence dont il n’a pas été fait état alors même qu’il aurait pu être évoqué dès lors que le besoin en rénovation devait être satisfait pour l’Euro 2016 ; le critère en l’espèce a été invoqué pour le stade de Bordeaux dont la réhabilitation a été envisagée en 2010 ;

– le critère du bilan plus favorable qui résulte d’une analyse approfondie entre les avantages et les inconvénients de chacun des contrats de la commande publique et permet de satisfaire à l’exigence constitutionnelle du bon emploi des deniers publics ; une réflexion sur la base de ce critère aurait eu l’avantage de possibles comparaisons avec l’ingénierie juridique et financière adoptée pour d’autres grands stades.

Pour être totalement juste, en 2009 la jurisprudence sur la question de l’urgence n’était pas totalement stabilisée et il y avait encore très peu de retour sur le critère du bilan favorable. Au final le peu de pertinence de l’argumentation sur la notion de complexité dans l’étude d’évaluation traduit avant tout l’insuffisance d’expertise de la collectivité sur le montage juridique et financier ainsi que l’écrit très justement la CRC.

 

 

Une analyse plus que sommaire

 

Le caractère bancal des fondations de ce projet ne s’arrête malheureusement pas simplement à la question juridique. Au contraire, les imprécisions juridiques ne sont qu’une goutte d’eau par rapport aux défaillances gigantesques dans l’analyse comptable et financière effectuée par la mairie. « La ville de Marseille brille par ses hauts faits » postule la devise inscrite sur le blason de la ville. En ce qui concerne la question du stade Vélodrome elle brille surtout par son incompétence crasse. Dans tout projet financier, encore plus dans le cadre d’un PPP, l’analyse comptable et financière est absolument primordiale pour choisir le projet le plus idoine, d’autant plus lorsque l’on sait qu’il s’agit de deniers publics et donc de l’argent du contribuable marseillais. Je l’ai écrit précédemment, seuls deux schémas ont finalement été étudiés (la concession et le PPP) alors mêmes que d’autres formules auraient pu être adaptées au projet. A titre de comparaison, Gerland est géré sous le régime de la concession domaniale et Bollaert sous celui du bail emphytéotique administratif (BEA). La CRC conclue donc sur cette question qu’il « paraît peu compréhensible que l’analyse comparative ait été limitée à deux schémas juridiques : la concession et le PPP » avant d’ajouter plus loin : « en effet, elle [l’analyse comparative] écarte d’emblée le schéma de maîtrise d’ouvrage associé à une gestion en régie ou à une exploitation externalisée au motif que la réussite du projet suppose une approche globale sous la responsabilité d’un seul opérateur qui en garantit la cohérence. La dissociation du projet de stade et du projet d’aménagement urbain est pareillement rejetée comme non pertinente. Ces choix ne font l’objet d’aucune démonstration ». Quant à la formule du BEA, elle aurait totalement pu être pertinente dans la mesure où contrairement à Nice, l’OM y était favorable et l’a même proposée. La collectivité y oppose son choix politique de conserver le contrôle du stade et le risque induit du montage pour la ville qui pourrait être sollicitée en cas de défaillance. Aucune analyse financière n’est cependant avancée. En outre la ville fait valoir l’argument selon lequel le financement d’un projet d’équipement par un club sportif est délicat du fait de l’interdiction pour les collectivités locales et leurs groupements d’accorder des garanties d’emprunts aux clubs sportifs (article L. 113-1 du code du sport) alors même que l’OM n’a jamais mis en avant cette difficulté.

Au-delà de cette lacune dans l’analyse des différents schémas possible, l’analyse des coûts et des risques constitue, selon moi, la partie la plus lunaire de ce dossier. La CRC parle d’une analyse sommaire des coûts pour la définir mais je crois que le mot est euphémique. L’analyse comparative a effectivement donné l’avantage au PPP à partir d’une analyse des coûts si farfelue que même un lycéen en terminale ES n’oserait pas la présenter au bac. Cette analyse se fonde en effet sur des coûts estimés en valeur 2006 alors que les revenus le sont en valeur 2009. Comme je l’expliquais dans le dossier sur la bulle football, un euro en année X n’a pas la même valeur qu’un euro en année Y. L’analyse des coûts menée par la ville est donc totalement absurde et n’a aucun sens. Par ailleurs, le seul risque pris en compte est l’aléa sportif (c’est-à-dire les résultats de l’OM) sans à aucun moment prendre en compte les risques de construction ou d’exploitation pas plus que la question de la performance. « Ces carences sont particulièrement dommageables s’agissant d’un PPP, qui repose sur le partage du risque entre les partenaires et exige précisément d’identifier ces risques, d’évaluer leur occurrence, de les valoriser, et de chiffrer le coût des mécanismes de protection envisagés pour les deux partenaires en termes de garanties, assurances et provisions. Or l’étude d’évaluation ne traite aucun de ces sujets » déclare la CRC dans son rapport. Ainsi, par délibération du 9 juillet 2009, le principe du recours au contrat de partenariat est approuvé à partir d’une évaluation préalable fondée sur une étude technique obsolète par rapport au projet envisagé et sans aucune projection de l’impact budgétaire à moyen terme pour évaluer la soutenabilité du montage par rapport à la situation financière de la collectivité.

 

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Auteur : Marwen Belkaïd

Qui a dit que le foot et la culture étaient antinomiques ? Mon (humble) ambition est de réunir Camus, Jaurès et Shankly et de montrer que non le foot n'est pas un monde de débiles et de brutes

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